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（二）农民集体对土地补偿款分配自治权的严重受限根据《村民委员会组织法》第24条、《物权法》第59条以及《土地承包纠纷的解释》第24条的规定，土地补偿款的分配应当经集体成员民主议定，这也是农民集体享有土地补偿款分配自治权的直接法律依据。

先是立法机关将立法权委托给行政机关行使，后来这种立法委任成为一种常态，最后有些国家的宪法干脆将某些领域划归行政立法的范畴，行政立法从而取得了自主性。这就在微观意义上体现了参与式民主，也可以说是对立法过程的一种复制。

23三、当代行政民主赤字之克服方法：参与式治理模式之引入(一)参与式治理模式之提出现代行政出现的民主赤字问题，本质上源于民主的价值要求与行政现实之间的距离，同时也表明传统行政法通过立法的民主性而论证行政民主正当性的逻辑和技术面临困境。它也不把国家看作制度化的伦理共同体，而是强调以对话、协商为中心的公民主动参与的重要意义。相对于传统的行政法依靠外部资源而实现合法化的机制而言，这种模式可以被理解为一种通过利益代表、公众参与等制度设计使行政过程得到自我合法化的多元主义思路。公众要想成为自己的主人，就必须用可得的知识中隐含的权力武装自己。虽然政府退出了某些领域，但并不意味着相应的事务不需要有人来做。

公务民营化虽然可能带来经济效益的增长，但在行政领域大力推行民营化将带来行政的正当化问题，即这些民营的公务可能面临民主意义上的正当性匮乏。通过利益代表和公众参与为政治化的行政过程引入多元主义合法化机制，通过使各方有效参与这一民主化过程而使行政的结果具有正当性意义上的合法性，这正是民主行政的内蕴之意。就民主行政而言，它实际上表明，我们已经意识到传统的依法行政并不能解决当代行政的民主赤字问题，因此，引入民主行政的正当化方式其实是一种民主正当性的回归。

权利主体行使权利的程序性规则是通过公众参与实现行政过程自我合法化的核心制度。这些都表明，现代行政的变迁已经远远超出了传统行政法解释框架所能达到的极限，后者已经很难为行政活动和结果提供足够的民主正当化资源了。公众的利益如果表现为分散的大多数公民的利益，公众参与的过程就将不可避免地变异为利益团体瓜分公众利益的交易平台。当代行政不同于传统行政的另外一个要素是，行政的功能已经由单纯的执行变成能动的目标导向的管理了。

政府如果不能为公众提供充分的信息，或者公众缺乏畅通的信息渠道，那么所谓的面向公众的政府，也就沦为一场滑稽剧或悲剧或悲喜剧的序幕。例如，在一个关于发电厂建设的行政许可的实施过程中，申请人、竞争者、相邻权人等具有直接利益，电力消费者、一般公众等主体具有利害关系，但并不是直接利益者，而是一般利益者。

在公共管理中，政府应把管理、服务的职能与具体的供给方式相分离。40[美]斯蒂格利茨：《自由、知情权和公共话语》，宋华琳译，《环球法律评论》2002年第3期。虽然其加入者都是公认的民主国家，但欧盟层面的执行机构则与欧盟各国的民众关系疏远，它们都是由主权国家派驻的代表所组成的。笔者对民主赤字和参与式治理模式的分析，虽然是在一个宽泛的背景下展开的，但笔者认为这一分析对我国当前的行政过程改革同样具有重大的现实意义。

例如，听证会、协商等不可能完全开放，而只能是由主要利益代表进行参与。这些组织的大量涌现，乃是当今各国经济上相互依赖日益加深的一种直接后果，这同时也使得对贸易、投资领域的管制不再是主权国家在国内法层面上完全自主决定的事务。参与的程序不仅应当能够使参与者方便地获得必要的信息，而且应当保障各种利益代表的结构平衡，还应当保障各方利益代表进行平等的交流。31治理理论表明，在大众时代的政治生活中，社会对公共政治生活所提出的参与需求在质和量的方面都发生了历史性的变迁，已经由原来概念化的人民主权转向更具有厚度和复杂性的公民权利概念。

从目前中国行政公共决策体制改革的多种努力看，听证会、讨论会、座谈会、论证会以及公开征集意见等决策方式的引入虽然可以被视为在决策过程中吸纳公众参与机制的有益尝试，但因为体制结构的制约，这些参与的效果还很不理想。理查德·斯图尔特教授在对美国行政法的传统模式基本要素进行归纳的基础上，将这种以立法指令为核心，以行政和法律的一致性为评价标准而构建的行政合法化模式称为传送带模式，③即通过行政活动的形式合法性，将立法所代表的民主正当性传送到行政活动中。

政府虽然是公共服务和产品的提供者，但并不意味着所有的公共服务和产品都要由公共部门来提供。传统行政被要求严格遵循代议机关制定的法律。

表达权在参与过程中的重要性自不待言。在只给政策(大量增加招生名额)、不增拨款的思路下，各大学四处举债扩建，又通过扩招还债。因为在这一背景下，具有民主性的法律并不能为行政传递民主正当性，所以行政面临着民主性的匮乏。38在此意义上，我们也可以说，参与式治理作为消解当代行政民主赤字的制度方案，并不是简单地将程序民主直接移植到行政过程中。例如，如果司法救济权得到充分保障，个体就可以通过启动司法审查而有效地阻止那些他们认为不合法、不民主、不科学的决定或政策。研究治理理论的权威人物斯托克对治理的内涵，提出五个极具冲击力的观点：(1)治理意味着公共生活的权威除了政府之外，还包括一系列社会公共机构和团体。

②参见王锡锌：《公众参与和行政过程：一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，第1—20页。30在这个定义中，治理的核心表现为权威的多中心化，而不是再以政府为单一中心。

行政过程的公众参与和协商不但具有工具意义上对行政民主性补强的功能，而且具有独立价值。②在行政法的制度系统中所表现出来的对行政权获得和行使加以控制的规则，其实构成了对行政权进行合法化解释和评价的依据：行政权的获得和行使只要符合法律的要求，便具备了合法律性。

在公务私营化运动中，公务所内置的民主性要求可能被忽视，从而带来民主赤字。2·为各种利益的代表参与行政过程提供公开、公平和公正的程序。

(二)参与式治理模式有效实现的内部机理：公众充权与程序保障如前所述，在参与式治理模式中，参与权是一个核心问题。很明显，这是参与、讨论和协商的核心。虽然政府退出了某些领域，但并不意味着相应的事务不需要有人来做。受到行政政策和决定影响的各方利益在行政过程中都应有符合其利害关系程度的代表，并且他有效参与了行政过程。

①相应的，行政法分析框架和分析技术虽然关注的是行政活动的形式合法性，但在本质上却可归结到行政活动的正当性问题。克服当代行政的民主赤字需要一种使行政过程得以自我合法化的多元主义进路，即参与式治理模式。

就行政法治而言，形式合法性依然非常重要，但对行政活动民主正当性的证成却远非充分。它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立共同的目标等方式，实施对公共事务的管理。

从间接的社会环境改造层面讲，需要特别关注社会中分散利益主体的组织化以及信息分享和流通。监督权表现为公众在行政过程中和事后对行政活动质量进行评价和质疑的权利。

35这是因为参与当事人的范围越广泛，达成一种确保各方都接受的妥协方案就越困难。在此意义上，可以说公众参与所带来的民主化效应的强度在很大程度上取决于对参与者权利充实(以下简称充权)的程度。主要利益通常是行政决定或政策直接针对或影响的利益，即直接利益。一项公共政策将对诸多相关利益产生巨大影响。

分散的、未经组织化的利益主体参与行政过程，不仅使参与的成本大大增加和达成妥协的难度加大，而且往往处于被忽视的境地。就行使的形式看，包括了行政立法、政策制定、决定以及执行等。

2.行政的活动依据：从依法行政到依规则行政。24参见[美]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如译，商务印书馆1980年版，第46页。

但是，这两个条件在现代社会都已经不复存在了。另一方面，与经济全球化相应的全球民主机制未能建立。